От веча до думы. От посадника до мэра

Из истории новгородского городского самоуправления

Мы продолжаем листать страницы деяний городского самоуправления, прошедшего за многие годы путь от веча, наместников и посадников до городского Совета, Думы и мэра Великого Новгорода.

Страница третья. Жалованные грамоты

В начале своего царствования (60-е годы XVIII века) Екатерина II была увлечена идеями просветительства и реформированием государственного строя.

От всех общественных классов (кроме духовенства и крестьянства) были собраны депутаты, и их наказы породили две жалованные грамоты императрицы. Первая грамота – «На права, вольности и преимущества Российского дворянства» (21 апреля 1785 года) – породила и Новгородское губернское депутатское собрание как форму сословной организации дворянства, создала местную корпорацию – «общество дворян». Из 34 статей этой грамоты лишь одна касалась обязанностей дворянства, требовавшая «…по первому позыву самодержавной власти не щадить ни труда, ни самого живота для службы государственной…»

Но мы остановимся на втором документе императрицы, подписанном в тот же апрельский день – это «Грамота на права и выгоды городам Российской Империи», заложившая зачатки самоуправления городского населения XVIII века. Документом вводилось определенное единство живущих в городе, порядок и права различных классов, городских обывателей. Каждый город получал герб, высочайше утвержденный. За городом сохранялось право собственности на законно приобретенные земли, пастбища, озера, реки, рыбную ловлю. Права города защищались городским магистратом, созданным 5 десятилетий назад.

Первичным органом сословного управления в Новгороде в те годы было городское собрание из обывателей. Право избирать и быть избранным имели лишь обыватели старше 25 лет и платящие налог в городскую казну не менее 50 рублей.

Отдельный абзац в грамоте – «о городской общей Думе и городской шестигласной Думе» – имел 23 пункта конкретных дел и разрешений для них. Все обыватели города избирали городского голову и членов общей городской Думы. Обыватели были разбиты на шесть разрядов и каждый разряд выбирал отдельно и не в одинаковом числе представителей гласных в общую городскую Думу.

Пункт 157 названной грамоты определял состав общей городской Думы из шести разрядов населения – «… городской голова и гласные от настоящих городских обывателей, от гильдий, от цехов, от иногородних и иностранных гостей, от именитых граждан и от посадских…»

Избиралась городская общая Дума в Новгороде один раз в три года, для текущей работы избиралась шестигласная Дума (по одному гласному-депутату от каждого из вышеназванного разряда городского населения). Председателем и в ней был городской голова.

Для раскладки налогов и повинностей в тогдашнем Новгороде велась и строго хранилась обывательская книга, где определялось семейное и имущественное состояние каждого обывателя города.

Городская Дума обязывалась хранить городовое и ремесленное Положения, а также:

– доставить жителям города нужно пособие к их прокормлению или содержанию;

– наблюдать за прочностью городских зданий, стараться о построении всего потребного, выгодного и полезного городу;

– разрешать сомнение и недоумение по ремеслам и гильдиям в силу сделанных там положений;

– стараться приращивать городских доходов на пользу города и распространение заведений по приказу общественного призрения (условно – комитет социального обеспечения).

Городской Думе предписывалось «…не вмешиваться в дела судные и полицейские». В доход города определялись «…выморочные имения мещан, доходы с мельниц, рыбных ловель, таможенных сборов, 1% с питейного дохода» и др.

В Новгороде, несмотря на усилия прежде всего сословных учреждений и заведений, шестигласная городская Дума не смогла преодолеть свою хозяйственную роль канцелярии местных административных и полицейских учреждений. И это неудивительно, ведь городская Дума помимо губернатора подчинялась его губернскому присутствию, казенной палате и строительной  комиссии. Тогдашние органы городского самоуправления по отзывам современников «…не могли сделать ни одного самостоятельного шага, не имели смелости ни малейшей».

Определенными полномочиями в контроле за деятельностью городского хозяйства пользовалась «Управа благочиния», состоящая из назначенных лиц.

Городская реформа, по мнению руководства страны, должна была дать немалый рост городскому развитию, изменить требования и регламентацию в торгово-промышленной деятельности горожан, признание (пусть и в определенной мере) их гражданских прав. В целом же пункты Грамоты далеко не четко определили обязанности городских организаций самоуправления, что стало одной из причин неудачи городской реформы конца XVIII века.

Современники отмечали недостатки в деятельности органов городского самоуправления: дорогую стоимость созданных учреждений, медлительность и разрозненность действий администрации, местных органов управления, полиции, суда. По условиям жалованной грамоты вопросы санитарного состояния, пожарной безопасности, благоустройства города были отнесены к исполнению полиции, которая показала практически свою беспомощность в их решении. Налицо была и неслыханная волокита, и неизменная коррупция в городских организациях. Тем не менее «Грамота на права и выгоды граждан»  дала некоторый толчок к развитию городского самоуправления.

И, видимо, не случайно эта Грамота Екатерины II специальным  манифестом ее внука Александра I в начале XIX века была названа «непреложным и неприкосновенным постановлением».

Александр II и Александр III по-своему продолжили реформы местного самоуправления.