«А выбирали бы в уме неоскудных, разумных, пожиточных, добрых и смышленых людей».

Выборные должности и выборные процедуры в Новгороде в XVI–XVII вв.

Конец XV в. стал началом нового этапа становления российского законодательства и развития избирательных институтов на территории Новгородской земли. Реформа местного управления середины XVI в. привела к ослаблению власти наместников и волостелей и созданию выборных сословно-представительных органов местного самоуправления в уездах и волостях – губных и земских изб, просуществовавших до начала XVIII в. Процедуры выборов определялись издаваемыми от имени государя губными и земскими уставными грамотами, определявшими категории избирателей и устанавливавшие требования к кандидатам на выборные должности.

Выборы должностных лиц местного самоуправления происходили на общем сходе открытым голосованием и завершались принесением присяги, сопровождавшейся целованием креста. Главные требования к народным избранникам заключались в том, чтобы они  были «животом прожиточны, душою прямы и грамоте умели».

Губные избы, созданные в уездах, прежде всего, как судебные и карательные учреждения для борьбы с разбойниками, татями, а также сыска беглых, появляются в Новгородском уезде после 1530 г. Губные старосты избирались всеми людьми из дворян, лучших и непременно грамотных людей. Губа, или округ, которым управляли губные старосты, обыкновенно совпадали с уездом. В Новгородском уезде из-за его большой территории губной староста был в каждой половине пятины. Губные старосты ведали разбойными и татейными делами (уголовным судопроизводством), а также губной тюрьмой и объявляли административные распоряжения. В помощь им из зажиточных крестьян избирались губные целовальники и тюремные сторожа. В штат губной избы входили также губные дьяки.

В ходе реформы местного управления в уездах, группах волостей и отдельных волостях были созданы земские избы, регламентировавшие финансово-хозяйственную, судебную и полицейскую деятельность волостной администрации. Их возглавляли земские старосты (излюбленные головы). Они избирались из жилецких (неслужилых). В штате земской избы были также выборные целовальники (судьи) и земские дьяки. В их компетенцию входил сбор налогов, суд по гражданским и второстепенным уголовным делам, а также вопросы управления. При губных и земских старостах для делопроизводства (письмоводства) были площадные подьячие, выполнявшие функции современных нотариусов.

Кроме этих органов местного самоуправления в XVI-XVII вв. существовали и другие местные органы, обеспечивавшие финансовые интересы государства – выборные таможенные и кабацкие головы и целовальники, осуществлявшие сбор косвенных налогов. До конца XVIII в. служителей в таможни и государевы кабаки выбирали, как правило, из представителей купечества. Они служили сборщиками податей в таможнях, торговали вином, выполняли полицейские обязанности, следили за порядком в городе, контролировали работу различных городских служб, выполняли функции судебных исполнителей (приставов) при воеводской или губной избе. Кандидаты на эту должность должны были быть прежде всего грамотными и состоятельными.

Местное управление в Новгороде имело ряд особенностей в виде рудиментов республиканской системы. В частности, пятиконецкие (кончанские) старосты, которых избирали, как правило, из наиболее богатых купцов – гостей. В их обязанности входило оглашение на посаде царских указов. Они могли вместе с выбранными от посада людьми продавать пустые дворы и огороды, занимались переписью населения, подавали челобитные царю от посада, контролировали работу откупщиков, таможни, денежного двора, систему судопроизводства, собирали налоги.

При распределении городских служб между горожанами в Новгороде имели место столкновения интересов различных социальных групп. Верхушка посада старалась переложить часть не выгодных городских служб на плечи молодших людей, что вызывало их сопротивление.

Довольно часто выборы сопровождались ростом политической активности новгородцев, проявлением их негативной реакции на действия городской верхушки и властей. Так, знаменитое Новгородское восстание 1650 г. началось на площади у земской избы, где 15 марта собрался мирской сход для выбора целовальников. Восстание подавили довольно быстро, но главное требование новгородцев было выполнено: воеводу Ф.А.Хилкова сместили.

Во второй четверти XVII в. органы местного самоуправления стали постепенно вытесняться воеводской администрацией, которая более эффективно выполняла распоряжения органов центрального управления. Этот процесс завершился в 1699-1702 гг. окончательной ликвидацией губных и земских учреждений.

Во второй половине XVII в. земская служба превращается в царскую службу. Уложение 1649 г. отняло у земщины все права в сфере местного самоуправления и подчинило ее приказной администрации. По словам известного русского историка права И.Д. Беляева: «По смерти Федора Алексеевича (1682 – Г.К.) вся жизнь народа как бы сосредоточилась в Москве и преимущественно около царского двора … земщина как бы замерла в тревожном ожидании».

Наиболее показательно система выборного представительства была представлена «советами всей земли» – Земскими соборами, которые являлись вершиной системы сословного представительства Российского государства. Организацией выборов делегатов на соборы занимался Разрядный приказ, а выборные процедуры регламентировались окружными «призывными» грамотами, определявшими сроки избирательной кампании, количество депутатов и требования к ним: выбирать «лутчих, в уме неоскудных, разумных, пожиточных, добрых и смышленых людей».

Выборная кампания, как правило, начиналась с рассылки призывных грамот по избирательным округам, каковыми являлись город с уездом. Организацией выборов на местах занимались воеводы. Если говорить об их вмешательстве в избирательный процесс, то это вмешательство было тем сильнее, чем более индифферентно относились к выборам избиратели. Нередко воеводы использовали «административный ресурс» и просто назначали депутатов, поэтому многие члены земских соборов были не народными избранниками, а ставленниками воевод. При этом некоторые воеводы скрывали от правительства свое вмешательство в выборный процесс, в то время как другие в своих отписках в Москву откровенно сообщали, что депутатов они назначили своей властью.

«Золотым веком» в истории сословного представительства были первые годы царствования новой династии, которая в своей деятельности была вынуждена опираться на почти непрерывно функционирующие Земские соборы.

Так, в июле 1619 г. новгородские воеводы И. Хованский, М. Вельяминов и дьяк Т. Копнин получили окружную грамоту с предписанием прислать на Земский собор «выборных представителей с донесением о всех новгородских доходах, недоимках и разорениях от неприятельских нашествий». В ней, в частности, было предписано «сю грамоту прочесть всем людям вслух, а прочетчи сю грамоту, велели б духовным людям и дворянам и детям боярским, и посадским, и всяким людям выбрати изо всех чинов людей добрых и разумных из духовнаго чину человека или дву, а из дворян и из детей боярских из пятины по два человека, а из гостей из посадских людей по два человека, и выборные на них списки дали за руками и отпустили б их к нам к Москве, чтоб нам … и всея Руси, всякие их нужды и тесноты и всякие разорения и всякие недостатки были ведомы».

Материалы приказного делопроизводства, относящиеся к выборам депутатов на Земские соборы, фиксируют различные казусы, связанные с проведением избирательных кампаний: несогласованность действий органов центрального управления, осложнявшая ход выборов на местах, индифферентизм избирателей или, напротив, избирательную борьбу внутри городских корпораций.

В этой связи особый интерес представляет избирательная кампания лета 1648 г. в Новгороде, в ходе которой в Новгород поступили две грамоты – из Новгородской чети и из Разрядного приказа. В одной из них было предписано прислать на собор одного представителя, а в другой – двух.

Выборы проходили в августе 1648 г. в земской избе. Тогда земский совет раскололся на две партии. Партия «нарочитых» людей во главе с гостем Семеном Стояновым и пятиконецким старостой Сидором Холщевником выдвинула своих кандидатов Андрея Васильева и Никиту Тетерина. При этом они ссылались на то, что их кандидатам «земское дело за обычай, а молодшие окромя смуты никакого дела не знают». Молодшие же во главе с новыми старостами выдвинули своих кандидатов Никифора Клитку и Якова Шипулина. Воевода Ф.А. Хилков не стал вмешиваться в избирательную борьбу, которая продолжалась около десяти дней. В конце концов, обе партии пришли к соглашению, и на Земский собор были избраны по представителю от каждой группировки: Андрей Шелковник от лучших и Никифор Клитка от молодших людей.

Исследователи отмечали, что служилые и посадские люди смотрели на участие в земских соборах не как на ценное право, а как на тяжелую обязанность, как на тяжелую службу, своего рода лишнюю повинность, возложенную на них правительством. На этом фоне Новгород с его вечевым прошлым представлял исключение, свидетельствовавшее о сохранении демократических традиций в российской политической жизни.

Довольно часто выборы сопровождались ростом политической активности новгородцев, проявлением их негативной реакции на действия городской верхушки и властей. Так, знаменитое Новгородское восстание 1650 г. началось на площади у земской избы, где 15 марта собрался мирской сход для выбора целовальников. Восстание подавили довольно быстро, но главное требование новгородцев было выполнено: воеводу Ф.А.Хилкова сместили.